« Face aux incendies, le maire ne peut plus délivrer un permis en ignorant un risque connu »

Les incendies récents montrent que le risque s’étend bien au-delà des territoires méditerranéens. Le droit a-t-il suffisamment pris la mesure de cette nouvelle géographie du feu ?

Fanny Ehrenfeld et Philippine Garrigue : Les outils juridiques existent. Le problème réside davantage dans leur mise en œuvre et dans leur capacité à suivre l’évolution extrêmement rapide du risque. Les plans de prévention des risques d’incendie de forêt, les documents d’urbanisme et les autorisations d’urbanisme individuelles permettent déjà de limiter l’exposition des personnes et des biens. Mais les collectivités élaborent ou révisent leur PLU à partir de cartes d’aléas établies parfois plusieurs années auparavant. Or, entre-temps, les sécheresses se sont aggravées et certains incendies ont dépassé très largement les périmètres jusque-là considérés comme exposés. Nous sommes confrontés à un décalage entre le temps du changement climatique et celui de la production de la connaissance, puis de sa traduction juridique.

Comment le droit de l’urbanisme peut-il prévenir le risque incendie ?

Il faut distinguer l’aléa et le risque. L’aléa correspond à la possibilité qu’un incendie se produise. Le risque résulte de la rencontre entre cet aléa et la vulnérabilité des personnes et des biens présents sur le territoire. Le droit de l’urbanisme ne peut pas empêcher le départ d’un feu. En revanche, il peut réduire la vulnérabilité en évitant de construire dans les zones les plus exposées, en regroupant davantage l’habitat, en préservant des coupures entre les espaces boisés et les constructions ou encore en imposant des prescriptions particulières. Les documents d’urbanisme peuvent ainsi classer certains secteurs en zones inconstructibles ou autoriser les projets sous prescriptions spéciales. Ils peuvent également prévoir, dans les orientations d’aménagement et de programmation, des barrières ou des interfaces de protection entre les espaces naturels et les secteurs urbanisés avec par exemple de la végétation plus résistante au feu.

Les collectivités disposent-elles de données suffisamment précises et actualisées ?

Pas toujours. L’élaboration des cartes d’aléas et des plans de prévention relève principalement des services de l’État, sous l’autorité du préfet. Les collectivités doivent ensuite intégrer ces connaissances dans leurs documents de planification. Les Plan de Prévention des Risques d'Incendies de Forêts (PPRIF) ont précisément pour objectif de maîtriser l’urbanisation et de réduire la vulnérabilité des constructions et des personnes dans les territoires les plus exposés. Mais certains territoires ne sont encore pas dotés d’un PPRIF et d’autres travaillent avec des cartes devenues parfois obsolètes. Les collectivités pourraient commander leurs propres études, mais leur coût constitue un frein majeur, particulièrement pour les petites communes. Les nouveaux outils numériques permettront certainement d’obtenir des informations plus actualisées. Mais disposer de données en temps réel ne suffit pas : la révision d’un PLU prend du temps et doit concilier de nombreuses politiques publiques — construction de logements, sobriété foncière, développement économique, mobilités ou protection de la biodiversité. Il arrive ainsi qu’une étude soit déjà partiellement dépassée au moment où le document d’urbanisme entre en vigueur.

Un maire peut-il refuser un permis dans une zone déclarée constructible par le PLU ?

Oui. L’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme constitue un garde-fou essentiel. Il permet de refuser un projet ou de l’assortir de prescriptions particulières lorsqu’il est susceptible de porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Même si le PLU classe un terrain en zone constructible, le maire doit tenir compte des éléments factuels dont il dispose au moment où il examine la demande. Si un incendie récent a révélé un risque grave qui n’apparaît pas encore dans les cartes officielles, il ne peut pas simplement répondre que le document d’urbanisme n’a pas encore été actualisé. C’est précisément tout l’intérêt de ces dispositions : permettre à l’autorité compétente de réagir sans attendre plusieurs années la révision du PLU ou l’approbation d’un nouveau plan de prévention des risques.

La responsabilité des collectivités et des élus pourrait-elle être davantage engagée ?

Oui, à mesure que le risque devient prévisible, documenté et connu. La question centrale sera celle de la connaissance dont disposait l’autorité au moment de prendre sa décision. Si aucune étude, aucun événement ni aucune information ne permettaient d’identifier le danger, il sera difficile de reprocher au maire de ne pas l’avoir anticipé. En revanche, si un incendie majeur s’est déjà produit sur le secteur et qu’un permis est ensuite accordé sans précaution particulière, la situation devient très différente. La responsabilité administrative de la collectivité peut être recherchée et, dans certaines circonstances, la responsabilité pénale du Maire peut également être questionnée. Cela ne signifie pas que chaque autorisation délivrée dans une zone touchée entraînera automatiquement l’engagement de la responsabilité du Maire. Tout dépendra de la gravité du risque, des informations disponibles et de la manière dont elles auront été prises en compte.
La responsabilité de l’État pourrait aussi être recherchée si une carence durable dans l’élaboration ou l’actualisation des documents de prévention était démontrée.

Les propriétaires dont la maison a brûlé disposent-ils automatiquement d’un droit à reconstruire ?

Non, la reconstruction à l’identique n’est pas totalement automatique. Une nouvelle autorisation d’urbanisme doit être demandée et plusieurs obstacles peuvent s’opposer au projet. Le document d’urbanisme peut écarter ce droit et, surtout, l’article R. 111-2 peut de nouveau être mobilisé si la reconstruction expose les occupants à un danger trop important. Un incendie peut révéler une vulnérabilité qui n’était pas connue lors de la construction initiale, parfois réalisée dix ou vingt ans auparavant. Cette question sera humainement et politiquement très difficile. Les habitants sinistrés souhaitent légitimement retrouver leur logement, mais autoriser une reconstruction au même endroit peut aussi les exposer à un nouveau drame. Juridiquement, il faudra donc réexaminer chaque situation à la lumière du risque désormais connu.

Les obligations légales de débroussaillement constituent-elles un outil suffisamment efficace ?

Elles sont indispensables, mais encore faut-il qu’elles soient connues, appliquées et contrôlées. Les incendies de 2022 ont montré que de nombreux propriétaires ne respectaient pas ces obligations ou en ignoraient l’existence. La loi du 10 juillet 2023 a renforcé la prévention des incendies et amélioré l’information sur les obligations légales de débroussaillement. Celles-ci doivent être désormais annexées aux documents d’urbanisme et obligatoirement portées à la connaissance des acquéreurs. Mais aucune réglementation ne sera pleinement efficace sans contrôle sur le terrain. Le maire dispose ici de pouvoirs de police et joue un rôle important. La prévention ne repose donc pas uniquement sur les documents de planification : elle passe aussi par l’entretien des parcelles, l’information des propriétaires et le contrôle du respect des prescriptions.

Comment concilier protection des populations et développement des communes ?

Il faut accepter que certains secteurs ne puissent plus être urbanisés comme auparavant. Certains territoires manquent de logements, mais la protection des populations doit rester prioritaire. Cela suppose de construire autrement : densifier les secteurs déjà urbanisés, limiter l’étalement, préserver des sols capables d’absorber l’eau et concevoir des formes urbaines plus résistantes. Il faudra également réfléchir aux essences végétales utilisées, aux distances entre les constructions et les massifs, aux voies d’accès pour les secours et aux coupures de combustible. Certaines collectivités sont bien déjà avancées sur ces sujets, mais les situations restent très inégales.
Le changement climatique nous contraint à nous adapter aux risques naturels, il nous oblige à revoir notre parti pris d’aménagement. Les incendies, comme les inondations par ruissellement, montrent que la prévention des risques doit désormais structurer l’ensemble du projet territorial. L’enjeu n’est plus seulement de savoir où l’on peut juridiquement construire, mais où l’on peut encore construire sans mettre durablement les populations en danger.