Bilan de 30 ans d’évolution de la fiscalité locale

L’étude « Regards sur la fiscalité locale » de la Banque Postale, présentée fin juin, revient sur plus de 30 ans d’évolution. Elle se veut une première contribution, centrée sur la fiscalité directe, à la réflexion générale sur ce que pourrait être un système fiscal local plus pertinent. À cette fin, elle intègre une analyse statistique sur longue période, une étude des disparités territoriales existantes et une analyse des mesures d’adaptation, prises successivement pour tempérer telle ou telle conséquence inappropriée des règles.

Accompagnant l’expansion des compétences des collectivités locales et l’affirmation de leur rôle en termes de développement territorial et de fournisseurs de services publics, le montant des impôts locaux a été multiplié par près de cinq depuis 1986 (et un peu plus de 2 en euros constants par habitant) et atteint en 2018 150 Md€. Les contributions directes (taxes ménages et impositions économiques) en représentent 57 % en 2018 (contre 70 % en 1986). Elles reposent dès l’origine sur une ambiguïté, constate la Banque postale : localiser des stocks de biens taxables, mais sur la base d’un produit théorique représenté par la valeur locative des biens imposables considérée comme représentative de la capacité des contribuables à payer l'impôt.

La non révision des valeurs locatives a accentué les disparités entre collectivités bénéficiaires et entre contribuables. Ainsi la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), qui n’a pas connu de réforme d’envergure depuis sa mise en place, est inégalement répartie entre les propriétaires. Par département, les bases communales varient de 499 à 3353 € par habitant en 2017. D’après les estimations de la Banque Postale, si les valeurs locatives avaient évolué sur les dix dernières années de la même manière que le prix du marché immobilier, les bases seraient en moyenne, supérieures dans 39 départements et inférieures dans 58 d’entre eux.

Afin de limiter les inégalités et de mieux prendre en compte les capacités contributives des contribuables, ou bien de moins peser sur l’activité économique, différents mécanismes ont été introduits. Par exemple, la mise en place d’un plafonnement de la taxe d’habitation (TH) par rapport au revenu représente en moyenne 15 % de la cotisation sur les résidences principales en 2017, mais s’échelonne entre 6,1% et 28,7% selon les départements en lien avec le revenu de la population. La taxe sur les propriétés non bâties (TFPNB), dont le poids dans les recettes réelles de fonctionnement peut être important dans certaines communes rurales, a connu de nombreuses exonérations : la plus importante est celle portant sur le non bâti agricole d’abord totalement exonéré des bases régionales et départementales puis partiellement des bases communales et intercommunales.

Par ailleurs, les impositions économiques ont également connu de profonds changements. La suppression de la taxe professionnelle (TP), impôt considéré comme pénalisant l’emploi et l’investissement, a conduit à la création de nouveaux impôts mieux adaptés à l’activité avec notamment pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) une imposition progressive. Outre ces mesures décidées au niveau de l’État, les collectivités peuvent aussi moduler la pression fiscale par leur politique d’abattement ou leur pouvoir de taux. L’étude constate qu’au cours des dernières années elles font preuve d'une grande modération fiscale, particulièrement sur la taxe d’habitation. « La suppression de la TH, nouvel acte dans l’histoire mouvante des impositions locales, reflète une volonté d’adaptation des impôts à la capacité contributive des contribuables mais interroge sur l’évolution de l’autonomie financière des collectivités locales », conclut la Banque Postale.