Retraites des agents territoriaux : une bombe à retardement

La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), qui couvre les agents titulaires de la fonction publique territoriale et hospitalière, représente aujourd’hui un poids considérable dans le paysage des retraites françaises. En 2024, elle comptait environ 2,1 millions de cotisants pour 1,4 million de pensionnés et versait près de 30 milliards d’euros de prestations. Mais après avoir longtemps été excédentaire, le régime est entré dans le rouge. Son déficit a atteint 3 milliards d’euros en 2024 et sa dette avoisine désormais 8 milliards d’euros. Les capitaux propres sont négatifs depuis plusieurs années, illustrant la dégradation continue de sa situation financière. Pour tenter d'enrayer cette spirale, le gouvernement a décidé d'augmenter fortement les cotisations patronales versées par les collectivités et les établissements hospitaliers. Le taux passera progressivement à 43,65 % en 2028, contre 30,65 % auparavant. Cette mesure devrait générer environ 7,2 milliards d'euros de recettes supplémentaires par an à partir de 2028. Pour autant, les auteurs du rapport sont catégoriques : cette hausse est nécessaire, mais elle ne suffira pas à rétablir durablement l'équilibre du régime.

Le vieillissement démographique fragilise le système

L'origine du problème est avant tout démographique. La CNRACL est confrontée à une dégradation rapide de son ratio entre cotisants et retraités. Alors que le nombre de pensionnés augmente continuellement, les effectifs de cotisants progressent beaucoup plus lentement. Entre 2013 et 2023, le ratio démographique du régime a chuté de près d'un tiers. Cette évolution s'explique notamment par le vieillissement des effectifs territoriaux et hospitaliers, mais aussi par la forte féminisation du régime, qui se traduit par des durées de versement des pensions plus longues que dans d'autres régimes. La CNRACL se distingue également par un nombre important de départs anticipés liés aux catégories actives et aux carrières longues. Résultat : même avec l'augmentation des cotisations patronales et des transferts plus favorables entre régimes de retraite, le déficit annuel atteindrait encore 8 milliards d'euros en 2045 tandis que la dette pourrait culminer à 85 milliards d'euros.

Les collectivités en première ligne

Pour les élus locaux, les conclusions du rapport sont particulièrement préoccupantes. Car derrière les chiffres de la CNRACL se cache une réalité budgétaire très concrète : ce sont les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers qui supportent l'essentiel de l'effort financier. Les inspecteurs soulignent d'ailleurs le caractère paradoxal du système actuel. Réduire les effectifs territoriaux ou hospitaliers permet certes de maîtriser les dépenses de personnel, mais cela diminue simultanément les recettes de cotisations de la CNRACL. À l'inverse, recruter davantage améliore les comptes du régime tout en augmentant les dépenses des employeurs publics. Cette « circularité » du financement rend les arbitrages particulièrement complexes et alimente les tensions entre l'État, les collectivités et les établissements de santé.

Vers une réforme systémique des retraites publiques ?

Face à cette impasse, les inspections générales vont plus loin qu'une simple réflexion financière. Le rapport considère que le statu quo ne constitue plus une option durable et ouvre explicitement la voie à une réforme d'ampleur du système de retraite public. Deux scénarios sont évoqués : la création d'un grand pôle de retraite « public » regroupant les différents régimes des fonctionnaires ou, à l'inverse, un rapprochement avec les régimes du secteur privé. Les auteurs recommandent également une reprise partielle de la dette de la CNRACL par l'État ou la CADES, un renforcement de la gouvernance du régime et une meilleure prise en compte des conséquences des décisions de gestion des ressources humaines sur les équilibres des retraites publiques.

Un sujet explosif pour le prochain mandat

Pour les collectivités, le sujet dépasse largement la seule question des retraites. À l'heure où les communes, intercommunalités, départements et régions doivent déjà faire face aux défis du vieillissement de la population, de la transition écologique et de la maîtrise de leurs dépenses, l'augmentation continue des cotisations retraite constitue une pression supplémentaire sur leurs finances.

Le rapport sonne ainsi comme un avertissement : sans réforme structurelle, les difficultés de la CNRACL risquent de peser durablement sur les capacités d'investissement et d'action des collectivités locales. Un enjeu majeur pour les futurs exécutifs municipaux et intercommunaux qui sortiront des urnes en 2026.