Ruralités : l’AMF défend le maintien et le renforcement des ZRR

Confiée en février dernier par le président de l’AMF à Régine Poveda, maire de Meilhan-sur-Garonne (Lot-et-Garonne), et Ludovic Rochette, maire de Brognon et président des maires de la Côte d’Or, la mission sur les zones de revitalisation rurale (ZRR) a rendu son rapport le 19 octobre. L’AMF y formule 15 propositions destinées à défendre, améliorer et renforcer cette politique créée en 1995 (loi « LOADT » du 4 février 1995) avec un ensemble de mesures fiscales et sociales destinées à soutenir le développement des territoires ruraux. 

Près de 18 000 communes concernées
« Elle est plus importantes que l’Agenda rural car il s’agit d’un dispositif universel ayant fait la preuve de son efficacité », juge David Lisnard, le président de l’AMF. Face à sa disparition programmée le 31 décembre 2023, « nous souhaitons le maintenir et le renforcer car il s’agit d’une vraie politique d’aménagement du territoire et pas d’une simple logique de guichet », ajoute le maire de Cannes qui va transmettre le rapport au gouvernement. « Les différentes politiques de ruralité manquent d’un socle que pourraient constituer les ZRR », estime Ludovic Rochette.
Aujourd’hui, elles concernent près de 18 000 communes (1) (dont 95% ont moins de 2000 habitants et 72% moins de 500 habitants) et de dix millions de Français ainsi que 24 000 entreprises. Selon les derniers chiffres disponibles, le coût pour l’Etat et les collectivités des exonérations fiscales et sociales des entreprises s’élevait à 289 M€ en 2018 (315 M€ en 2017).

Attachement fort au dispositif
Suite à leurs auditions, confortées par les résultats d’une enquête réalisée par l’AMF, entre mai et juin (3089 réponses d’élus dont 928 complètes), la mission constate un attachement fort des élus aux ZRR (85% confirment sa nécessité). Sa première proposition consiste donc à les maintenir car elles permettent d’accompagner le développement économique et social des territoires ruraux. 
La mission « Poveda-Rochette » plaide aussi pour le renforcer, en particulier les aides aux entreprises, aux professions libérales (dont les professions de santé), aux agriculteurs ou aux structures d’aide à domicile. Objectif : améliorer l’efficacité du dispositif et mieux le faire connaitre. « Il s’agit de solidifier les ZRR et de les élargir à d’autres champs », ajoute Ludovic Rochette. 
La mission rejoint de nombreuses propositions du rapport parlementaire « Espagnac, Delcros, Blanc, Barrot », remis au gouvernement en mars dernier, dont le retour à l’échelle communale, la création de deux niveaux de ZRR ou le rétablissement du Fisac (Fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce), supprimé en 2019. 

Evaluation et suivi annuel
Le maintien des ZRR devrait s’accompagner d’une véritable évaluation des critères et des outils du dispositif qui manque cruellement et constitue « un préalable indispensable à toute réforme efficace ». Notamment avec des simulations avant toute modification des critères de classement afin d’éviter des sorties du zonage. S’y ajouterait un suivi annuel, assuré au niveau national par l’ANCT en liaison avec les associations d’élus et, au niveau local, avec le préfet, en collaboration avec les services fiscaux et l’URSAFF.
La mission propose de maintenir les critères existants (densité de population et revenu fiscal par unité de consommation). « Mais il faut en ajouter d’autres comme l’isolement qui accentue les besoins liés à la mobilité et aux services », précise Ludovic Rochette. Près de 90% des répondants à l’enquête de l’AMF y sont ainsi favorables. 

Revenir à l’échelle communale
Autre proposition : revenir à l’échelle communale. « Nous sommes sur la même position que les sénateurs afin d’être au plus proche des besoins », précise le maire de Brognon. « Cela renvoie à la subsidiarité et à la volonté des communes avec plus d’efficacité quand c’est choisi », ajoute David Lisnard. Ludovic Rochette précise que l’échelle intercommunale (devenue la règle avec la réforme de 2015) pourrait être maintenue quand elle démontre sa pertinence pour les communes très rurales. Il prône donc « un système mixte et assoupli ».
Selon la mission, le retour à la commune permettrait d’éviter les conséquences des périmètres intercommunaux élargis en 2015 ayant exclu des communes pauvres situées dans un EPCI riche ou, à l’inverse, des communes riches dans un EPCI pauvre. Autre critique de l’échelon intercommunal : son impact sur les communes de montagne dont pas moins de 1011 communes sont sorties du dispositif et n’en conservent les effets que grâce à la dérogation à la loi « Montagne ». Par ailleurs, la mission propose d’intégrer dans le zonage des communes fragiles isolées dans un EPCI non classé et à l’inverse de sortir des communes urbaines après simulations. 

Deux niveaux avec des ZRR et des ZRR+
Une autre recommandation vise à impliquer davantage les EPCI dans le dispositif, en dehors de toute considération de zonage, du fait de leur compétence de développement économique. Cela pourrait notamment se traduire dans une coordination des interventions de tous les acteurs locaux dans un projet de territoire permettant de renforcer l’efficacité de la ZRR. « Mais cela doit se faire en dehors de toute contractualisation avec l’Etat et ne pas être ainsi intégré au CRTE qui n’a pas du tout la même finalité », insiste Ludovic Rochette. 
Pour mieux répondre à la diversité et aux spécificités des territoires ruraux, il est défendu la création de deux niveaux de zonage : les ZRR (territoires peu denses) conservant les aides du dispositif actuel et les ZRR+ (territoires très peu denses) avec un accompagnement renforcé et plus ciblé sur des besoins spécifiques (prise en compte des critères de l’isolement et de l’absence d’accès aux services). « Une démarche pragmatique », selon le maire de Brognon. 

Renforcer le dispositif
Dans son chapitre consacré au renforcement du dispositif, la mission « Poveda-Rochette » suggère tout d’abord de créer une communication spécifique aux ZRR et différenciée selon ses différentes cibles. Elle évoque aussi l’idée d’un changement de dénomination des ZRR pour lui donner un caractère plus positif, en formulant plusieurs propositions : « soutien à la dynamique rurale », « territoire rural prioritaire » ou « dispositif de soutien aux ruralités ». 
De plus, elle plaide pour disposer de davantage d’ingénierie et d’un guichet unique simplifié. Pour muscler les ressources humaines, la venue de fonctionnaires serait facilitée notamment via une majoration du traitement indiciaire, en l’alignant sur le régime des ZUS (zones urbaines sensibles) avec un complément de rémunération (NBI). De même, les aides de l’Etat aux dispositifs des volontaires territoriaux en administration (VTA) et des conseillers numériques France services seraient pérennisées. 

Un volet spécifique sur le logement
Sur la question du logement, pas prise en compte aujourd’hui par les ZRR, la mission plaide pour renforcer les aides fiscales et la rénovation des logements. Elle propose une véritable politique de lutte contre la vacance ciblant spécifiquement les ZRR, très touchées par ce problème. Autre demande : disposer d’une fiscalité du logement similaire à celle qui existe en QPV ou pour les « zones tendues ». 
Dans le détail, les ZRR pourraient bénéficier de dispositifs, notamment fiscaux, favorisant la construction neuve et la réhabilitation de l’ancien. Cela permettrait d’accompagner l’offre en accession et en location ou de lutter contre l’inflation des loyers dans certains territoires. « Il faut permettre le renouvellement de l’habitat dans les centres-bourgs et l’accès aux dispositifs Pinel et Denormandie pour les espaces ruraux afin de soutenir l’accessibilité à la propriété », précise Ludovic Rochette. 

Santé et maintien à domicile
La mission propose également de poursuivre, voire d’amplifier, toutes les mesures favorisant l’installation et le maintien des professionnels de santé dans les communes classées en ZRR. « Mais il faut éviter les effets d’aubaine et la concurrence entre les territoires », souligne le maire de Brognon. Il insiste aussi sur la nécessité des aides pour faciliter le maintien à domicile, « car là aussi il faut limiter le coût de l’isolement ». 
Selon la mission, le renforcement des ZRR doit aussi passer par la consolidation des aides destinées aux entreprises, aux professions libérales et aux organismes d’intérêt général (OIG). S’y ajouterait « une aide aux déplacements » pour ces OIG (Ehpad, services d’aide à domiciles, de portage de repas...) dont les missions couvrent souvent un secteur géographique très étendu. L’aide pourrait être un forfait kilométrique, une aide à l’acquisition de véhicule ou une détaxation du carburant. 

Une aide au maintien du dernier commerce
En appui, Cécile Gallien, maire de Vorey-sur-Arzon (43) et co-présidente de la commission Territoires ruraux de l’AMF, insiste sur l’utilité de son classement en ZRR permettant 90 000 € d’exonérations de charge pour l’Ehpad ou 30 000 € pour la crèche associative. Et de souligner également que ce classement permet des aides des Agences de l’eau pour la rénovation des équipements d’eau potable. 
« Il faut aussi mettre le paquet sur le dernier commerce », indique Ludovic Rochette. Et de proposer la création d’un fonds dédié pour accompagner l’intervention publique des communes classées en ZRR au titre de la sauvegarde du dernier commerce (sédentaire ou ambulant). De plus, la mission demande le maintien de tous les dispositifs et outils bénéficiant aux communes et EPCI.

Besoin d’une loi
Depuis le départ, le travail de l’AMF s’est fait en coordination avec celui des sénateurs. Une rencontre est encore prévue entre eux le 25 octobre. La commission de l’aménagement du territoire du Sénat doit rendre son rapport très prochainement, notamment pour faire des propositions sur le financement du dispositif.
De son côté, le gouvernement reste pour l’instant discret sur le sujet. Dominique Faure, Secrétaire d'Etat chargée de la Ruralité, sera présente au congrès des maires le 23 novembre, lors du débat ruralité, et pourrait faire des annonces. Elles sont attendues ! En tout cas, il faudra un texte de loi (un projet voire une proposition de loi) assez rapidement sachant que le nouveau dispositif devra être opérationnel le 1er janvier 2024.