Et si les villes qui déclinent inventaient la ville de demain ?

Comment définiriez-vous aujourd’hui une ville moyenne ?

Ce n’est pas une question aussi simple qu’elle en a l’air. On a souvent l’impression que les catégories comme « ville moyenne », « ruralité » ou « métropole » sont évidentes. En réalité, dès qu’on les regarde de près, elles deviennent beaucoup plus floues. Or, cette question de définition est importante, car la manière dont on définit ces territoires détermine aussi les politiques publiques qui leur sont destinées. On peut retenir trois grandes entrées. La première est démographique : depuis les années 1970, on considère généralement qu’une ville moyenne compte entre 20 000 et 100 000 habitants à l’échelle de l’agglomération, parfois jusqu’à 200 000 selon les approches. La deuxième tient aux fonctions exercées par ces villes. Ce sont souvent des préfectures ou sous-préfectures, des villes relais pour leur arrière-pays, avec des services comme l’hôpital, le lycée, la préfecture, qui profitent à un territoire bien plus large que la commune centre. Enfin, il y a les représentations : la ville moyenne est souvent associée à la ville « à taille humaine », accessible, où il ferait bon vivre.

Toutes les villes moyennes connaissent-elles les mêmes difficultés ?

Non, et c’est un point essentiel. Il faut éviter de dire que toutes les villes moyennes vont mal. Certaines se portent très bien, pour des raisons régionales, touristiques, littorales, frontalières ou de proximité avec une métropole. Saint-Malo ou Royan ne sont pas Vierzon ou Montluçon. En revanche, une part importante de ces villes connaît des difficultés profondes, souvent anciennes. Le point de départ, c’est la désindustrialisation. Beaucoup de villes moyennes étaient des villes industrielles, avec des activités exposées à la concurrence internationale, dans la sidérurgie, le textile, l’automobile ou des productions à faible valeur ajoutée. À partir des années 1970, puis avec la crise de 2008, ces territoires ont été très fortement déstabilisés. À cela s’ajoute la périurbanisation. Les habitants les plus solvables sont partis vers les périphéries, souvent pour accéder à la maison individuelle avec jardin, tandis que les centres-villes perdaient des habitants, des commerces et une partie de leurs ressources fiscales. Enfin, il y a eu le retrait territorial de l’État : réformes de la carte militaire, hospitalière, judiciaire, baisse des dotations… Tout cela a eu des effets très concrets dans ces villes.

Quel regard portez-vous sur le programme Action cœur de ville ?

C’est une politique qui a été nécessaire. En 2018, le lancement d’Action cœur de ville marque un moment important : l’État se ressaisit de la question des villes moyennes après une période très centrée sur les métropoles. Symboliquement, c’est fort. Le programme a aussi eu des effets positifs. Il a permis de remettre des moyens sur la table, même si les 5 milliards annoncés ne correspondent pas tous à des dotations, une partie relevant de prêts ou de crédits déjà existants. Il a surtout permis de créer un moment collectif, de mettre autour de la table les collectivités, l’État, les bailleurs, la Banque des Territoires, les acteurs économiques. Mais cette politique a aussi des limites. D’abord, les moyens restent insuffisants au regard des difficultés rencontrées par certaines villes. Ensuite, la durée de cinq ans est courte par rapport aux dynamiques démographiques et économiques. Enfin, le programme a concerné un nombre très large de villes, très différentes les unes des autres. On a mis dans le même dispositif des villes qui vont très bien et d’autres qui sont en grande fragilité. Cela évite la stigmatisation, mais cela disperse les moyens.

Vous estimez aussi que le programme reste trop centré sur certains sujets…

En effet. Action cœur de ville affichait une ambition transversale, avec plusieurs axes : logement, commerce, services publics, développement économique… Mais dans les faits, les axes les plus investis ont surtout été le commerce et le logement. Or, si l’on cherche à revitaliser un centre-ville tout en continuant à fragiliser l’hôpital, à fermer des services publics ou à réduire les moyens des collectivités, on envoie des signaux contradictoires. Il y a là une forme de schizophrénie de l’action publique. On accompagne d’un côté, et de l’autre on affaiblit.

Pourquoi critiquez-vous la logique d’attractivité ?

Parce que beaucoup de politiques publiques partent encore de l’idée que tous les territoires doivent regagner des habitants, si possible des cadres, des ménages solvables, capables d’investir et de s’investir localement. Mais certains territoires perdent des habitants depuis quarante ou cinquante ans. Dans un pays où la croissance démographique ralentit, il est probable qu’une partie d’entre eux continuera à en perdre. La question est donc : comment accompagne-t-on ces territoires ? Comment recompose-t-on l’offre de services publics ? Comment repense-t-on l’urbanisme, les réseaux, les équipements, dans des villes moins peuplées et plus âgées ? Cette réflexion n’a pas été suffisamment menée. La décroissance démographique reste un tabou. Elle est encore trop souvent assimilée au déclin, alors qu’elle pourrait devenir un point de départ pour inventer d’autres modèles.

Que signifie, pour vous, la notion d’ « habitabilité territoriale » ?

C’est une notion qui me paraît très féconde. Elle invite à déplacer le regard. L’objectif n’est plus seulement d’attirer toujours plus d’habitants, mais de répondre aux besoins des populations déjà présentes, et de celles qui pourraient arriver, avec les ressources disponibles localement. Cela suppose de penser le bien-être, les services, les mobilités, le vieillissement, la sobriété, les limites environnementales. En clair, il s’agit de se demander comment rendre un territoire vivable et désirable pour ceux qui y habitent, plutôt que de courir après des populations que l’on rêve d’attirer.

Une ville qui perd des habitants peut-elle malgré tout être une ville heureuse ?

Oui, je le crois. Une ville moins peuplée ou plus âgée n’est pas nécessairement une ville morte. Tout dépend de la manière dont cette évolution est anticipée et organisée. On peut très bien imaginer des villes plus âgées mais actives, solidaires, bien équipées, avec des services adaptés. Mais cela suppose de préparer les choses : penser la place des personnes âgées, les logements, les services de santé, les mobilités, les lieux de sociabilité. Aujourd’hui, ces sujets sont encore trop peu abordés de manière globale.

Vous proposez de mieux cibler les moyens publics. Comment ?

Il faudrait sortir d’une logique trop uniforme. Toutes les villes moyennes n’ont pas les mêmes besoins. On pourrait imaginer un dispositif à deux niveaux : un accompagnement plus léger pour les villes qui disposent déjà de ressources et un accompagnement renforcé pour les villes les plus vulnérables. Cela suppose aussi des contrats plus longs, au moins cinq ans, voire davantage, pour permettre aux collectivités de se projeter réellement. Les transformations urbaines, démographiques ou économiques ne se jouent pas sur un temps court.

Vous évoquez aussi l’idée d’un fonds national d’expérimentation territoriale. À quoi servirait-il ?

Il pourrait financer des expérimentations locales dans des territoires qui ont peu de moyens mais beaucoup de choses à inventer. On associe trop souvent l’innovation aux métropoles ou aux territoires riches. Or, les villes confrontées à des difficultés sont parfois celles qui peuvent inventer les réponses de demain. Sur le vieillissement, la décroissance démographique, la recomposition des services publics, les mobilités ou l’habitat, ces villes pourraient devenir de véritables laboratoires, à condition d’être accompagnées financièrement et techniquement.

Le regain d’intérêt pour les villes moyennes depuis le Covid est-il durable ?

Il faut rester prudent. Le récit d’un exode urbain massif depuis les métropoles a été largement exagéré. Il existe bien des mouvements de population vers certaines villes moyennes, notamment celles qui sont bien connectées, proches de Paris ou attractives par leur cadre de vie. Mais toutes ne bénéficient pas de ce mouvement. Et les nouveaux arrivants ne sont pas toujours les cadres parisiens espérés. Certaines villes accueillent aussi des populations plus précaires, repoussées par le coût du logement dans les métropoles. Cela suppose alors un accompagnement social, scolaire, sanitaire. Ce n’est pas forcément un problème, mais cela doit être anticipé. L’enjeu aujourd’hui est de construire des villes habitables, adaptées à leurs réalités, capables de répondre aux besoins de leurs habitants. Les villes moyennes ne doivent pas être pensées comme des métropoles incomplètes. Elles ont leurs propres ressources, leurs propres fragilités, mais aussi leur propre capacité d’invention. À condition de ne pas leur appliquer des modèles standardisés.