Bloc communal : après le choc inflationniste, l’heure des arbitrages

Rarement un mandat local aura concentré autant de secousses. À peine installées, les équipes municipales ont dû affronter la crise sanitaire, puis une inflation inconnue depuis plusieurs décennies et, enfin, une dégradation des finances publiques nationales. « Beaucoup de fonctionnaires territoriaux et d’élus en poste n’avaient jamais rencontré une telle situation », rappelle Thomas Rougier, secrétaire général de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales.

À partir des comptes de gestion de la DGFiP, dont les données 2025 restent provisoires, l’OFGL a passé au crible le mandat 2020-2025. Premier constat : les dépenses de fonctionnement du bloc communal ont progressé de 3,6 % par an, contre 1,6 % lors du mandat précédent. Mais l’inflation modifie fortement la lecture. Une fois l’effet des prix neutralisé, leur croissance est ramenée à 1,1 % par an, contre 0,7 % entre 2013 et 2019.

L’investissement résiste malgré la pression sur les budgets

Les frais de personnel expliquent 44 % de l’augmentation des dépenses de fonctionnement. Les achats et charges externes en représentent 36,5 %, sous l’effet de la hausse du coût de l’énergie, de l’alimentation, des fournitures, des assurances et des prestations. Les collectivités ont donc subi l’inflation comme les ménages et les entreprises.

Dans le même temps, leur panier de recettes a profondément changé. La suppression de la taxe d’habitation et de la CVAE a renforcé le poids des compensations et de la TVA. Inexistante dans les budgets locaux au début du mandat, celle-ci représente désormais 9,8 % des recettes de fonctionnement du bloc communal et 20 % de celles des intercommunalités. Une évolution qui réduit le lien entre l’activité du territoire et la recette perçue, tout en exposant davantage les collectivités aux décisions nationales.

La DGF a augmenté de 4,8 % en valeur entre 2019 et 2025, mais elle a reculé de 9,8 % en euros constants. Une baisse néanmoins moins brutale que celle enregistrée lors du mandat précédent, qui avait atteint 26,3 %. L’épargne nette a, quant à elle, progressé de 3,9 % par an, mais de seulement 1,2 % une fois prise en compte l’évolution du coût des investissements. Surtout, elle commence à s’éroder en fin de période. « Il y a bien une consolidation de l’épargne, mais ce n’est pas le grand soir de l’autofinancement », tempère Thomas Rougier. L’investissement a pourtant tenu. À prix comparables, les dépenses d’équipement du bloc communal ont dépassé de 10 % celles du mandat précédent, soit près de 21 milliards d’euros supplémentaires en incluant les budgets annexes. Les trois quarts de cette hausse ont été portés par les intercommunalités. L’endettement demeure globalement maîtrisé, mais près de 80 % de sa progression s’est concentrée sur les deux dernières années du mandat.

La masse salariale augmente surtout sous l’effet des coûts

L’Observatoire Adelyce a, de son côté, analysé la masse salariale de 470 communes et intercommunalités entre 2020 et 2025. Celle-ci a augmenté de 19 %. Mais cette progression ne résulte pas principalement d’une vague de recrutements : les effectifs en équivalent temps plein ont progressé de 3,96 %, tandis que le coût moyen par agent a augmenté de 14,47 %. Près de 78 % de la hausse de la masse salariale provient ainsi du coût unitaire, contre 22 % seulement pour l’évolution des effectifs. Les agents permanents concentrent 98 % de l’augmentation. Les cotisations patronales expliquent à elles seules 39 % de la progression du coût moyen, devant les revalorisations du point d’indice, à hauteur de 16 %, et les différentes mesures catégorielles ou indiciaires, pour 12 %. « La majeure partie de la croissance du coût unitaire est générée par des facteurs réglementaires », souligne Corentin Leclere, directeur de l’expertise client chez Adelyce. Les collectivités ont certes utilisé leurs propres leviers, notamment le régime indemnitaire, mais leurs décisions ne constituent qu’une part minoritaire de l’augmentation.

Cette tendance devrait se poursuivre. Selon le scénario socle d’Adelyce, intégrant seulement le déroulement des carrières, les hausses déjà annoncées des cotisations à la CNRACL et la généralisation de la prévoyance, la masse salariale progresserait encore de 5,36 % d’ici à 2032, même à effectif constant. Le scénario intermédiaire aboutit à une hausse de 10,4 %, malgré une diminution de 1 % des effectifs. Dans une hypothèse plus inflationniste, prenant en compte une nouvelle revalorisation du point, une couverture santé élargie et la poursuite de la hausse des cotisations, l’augmentation atteindrait 16,27 %.

Un prochain mandat sous le signe des choix

Les dépenses sociales, le vieillissement de la population, la hausse des taux d’intérêt et le coût du travail devraient continuer à peser sur les budgets locaux. Les collectivités devront parallèlement financer l’adaptation climatique, la rénovation de leur patrimoine, les mobilités ou encore l’accessibilité. Quelques économies restent cependant envisageables grâce au numérique, à la baisse du nombre d’élèves ou à la maîtrise des consommations énergétiques. Mais Thomas Rougier met en garde contre les solutions trop simples : la cybersécurité entraîne de nouvelles dépenses, la diminution des effectifs scolaires ne permet pas toujours de fermer un équipement et les économies d’énergie peuvent être absorbées par la hausse des tarifs.

Les recettes n’offrent guère davantage de visibilité. La taxe foncière demeure solide, mais son niveau rend le levier fiscal politiquement difficile à actionner. Dans le même temps, les concours de l’État pourraient se contracter et les départements comme les régions, eux-mêmes fragilisés, risquent de réduire leur soutien au bloc communal. Les élus devront donc arbitrer entre renouvellement du patrimoine, nouveaux investissements, tarification des services, mutualisations et évolution de l’offre publique. Avec une difficulté supplémentaire : préserver l’attractivité des métiers territoriaux alors que les départs à la retraite vont s’accélérer. L’effet de noria ne constituera probablement pas la manne espérée, les nouveaux agents pouvant être recrutés à des niveaux de rémunération comparables, voire supérieurs, à ceux des partants. « La vraie question n’est pas de savoir comment empêcher l’augmentation de la masse salariale, car elle est en grande partie non maîtrisable, mais comment l’anticiper, la piloter et conserver des marges de manœuvre », résume Corentin Leclere. Une planification pluriannuelle qui deviendra indispensable pour aborder un mandat où les besoins continueront de croître plus vite que les ressources.