La Cour des comptes étrille les pôles d’équilibre territorial et rural

Créés à l'occasion de la loi « Maptam » de 2014, les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) avaient pour objectif de « mieux prendre en compte le monde rural » et de faire ainsi contrepoint à l’affirmation des métropoles. Ils devaient notamment permettre une plus grande efficacité dans la territorialisation des politiques publiques, une meilleure lisibilité de l'action publique et une mutualisation des moyens. Ces PETR sont issus, pour moitié, de structures associatives et, pour l’autre moitié, d’anciens syndicats mixtes porteurs de Scot (schémas de cohérence territoriale).
Début 2021, 268 territoires de projet, organisés en pays ou en PETR, structurent le territoire, couvrent environ 60% de l’aire métropolitaine et concernent 45% de la population française. Leur répartition géographique est très inégale : ils sont concentrés dans le quart Sud-Ouest (Occitanie, Landes) et dans le quart Nord-Est (Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est) et, plus marginalement, dans les Hauts-de-France et en Bretagne. Autre constat : les PETR recouvrent des réalités extrêmement hétérogènes et comprennent pour la plupart des villes moyennes. 

Nombreuses critiques
Dans un référé adressé le 26 janvier à la ministre de la Cohésion des territoires, et rendu public le 10 mai, la Cour des comptes, avec le concours de quatre chambres régionales des comptes, ne ménage pas ses critiques à l’égard des PETR. Tout d’abord, elle juge leurs « objectifs très partiellement atteints ». Ils n’ont ainsi pas permis de rationaliser les dispositifs contractuels, qui auraient fait vivre concrètement leur projet de territoire. « Ils n’ont pas été des guichets uniques dans le portage des projets innovants ni des interlocuteurs privilégiés dans les dynamiques de coopération métropolitaine », pointe également la Cour.

Bilan « très mitigé » des sept contrats de réciprocité
Le dispositif a d’ailleurs été remis en cause par la loi « Notre » du 7 août 2015, en ne servant pas à la recomposition de la carte intercommunale. Et de constater que la réforme du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) de 2017 a, retenu des périmètres moins larges que ceux des territoires de projet. Autre critique : les partenariats dans le cadre de la mise à jour ou de l'établissement d'un projet de territoire restent insuffisamment développés. 
Par ailleurs, les PETR n’ont pas été des interlocuteurs privilégiés dans les dynamiques de coopération métropolitaine comme le souhaitait la loi « Notre ». Le bilan des sept contrats de réciprocité conclus s’avère « très mitigé », souligne le référé. 

Pas de visibilité sur leurs missions et leur financement
Les critiques de la Cour des comptes ne s’arrêtent pas là. Elle affirme aussi que les missions exercées par les PETR ne sont recensées par aucun acteur institutionnel, la DGCL se contentant d’identifier les compétences qui leur ont été transférées. Seule l’Association nationale des pays et PETR (ANPP) établit une liste des secteurs d’intervention, mais sans opérer de distinction entre pays et PETR. Parmi leurs champs d’interventions privilégiés figure le développement économique qui, bien souvent, a contribué, initialement, à ancrer leur positionnement dans le paysage administratif. Mais bien souvent, ils n’agissent pas concrètement en matière de développement économique, pointent les magistrats financiers. Ils reconnaissent juste des « actions conduites plus significatives » dans le cadre des protocoles « Territoires d’industrie » dans lesquels des PETR se sont impliqués, mais en association avec un autre PETR ou une autre structure sur un périmètre élargi. 
Autre constat : les pôles ne disposent pas de visibilité sur la nature de leurs missions et leurs modalités de financement. De plus, selon la Cour se pose la question de leur périmètre d'intervention. 

Absence de rationalisation des dispositifs contractuels
Sur un registre plus positif, la Cour reconnaît la place des PETR dans le nouveau dispositif des CRTE (contrats de relance et de transition écologique). Sur les 844 CRTE définis, 672 sont portés par un EPCI à fiscalité propre, et 172 (20%) par un regroupement d’EPCI, un pays ou un PETR. La majorité des PETR ont - ou ont eu -, pour des programmes et des appels à projets nationaux, « une plus-value interstitielle » lorsqu’ils se sont positionnés, dans une logique de subsidiarité, sur des problématiques peu investies par les EPCI. Ce fut notamment le cas de la transition écologique, des mobilités douces et du marketing territorial. 
À l’échelle nationale, trois quarts des PETR affichent une ou plusieurs actions en matière de transition écologique. Sur les territoires concernés, les initiatives de « territoire à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV) ont été portées dans 60% des cas par les PETR, contre 40% par un autre acteur : EPCI, département ou parc naturel. Selon les magistrats financiers, « la rationalisation des dispositifs contractuels que devaient permettre les PETR en s’érigeant en guichet unique pour les différents porteurs de projet s’est heurtée, dans les faits, au maintien d’un certain éclatement institutionnel pour le portage des projets innovants ».

Trois recommandations
Au terme de ses analyses, la Cour des comptes formule trois recommandations. Elle propose tout d’abord de faire des PETR des syndicats mixtes ouverts permettant l’adhésion du département et de la région. En second lieu, elle préconise de transformer à moyen terme les PETR en EPCI élargis lorsque leur périmètre peut s’identifier à celui du bassin de vie. Enfin, la troisième recommandation estime qu’à défaut, et lorsque le périmètre du PETR n’est pas pertinent, il faut envisager le retour à une forme associative moins contraignante. 

Réponse argumentée du gouvernement
Dans sa réponse datée du 4 avril, Joël Giraud, le ministre de la Cohésion des territoires, ne partage pas du tout les mêmes constats. Il attaque tout d’abord la méthode en estimant insuffisant l’échantillon de 24 PETR alors qu’il en existe 124 au 1er janvier 2022 (59 au 1er janvier 2015). « L’échantillon retenu, qui représente moins de 20% des structures existantes, ne paraît pas nécessairement assez étoffé pour se prononcer définitivement sur l'atteinte de leurs objectifs », est-il indiqué. 
Sur le sujet de la gouvernance, il souligne que la DGCL n’a pas eu connaissance de difficultés particulières ni de dysfonctionnements au sein des conférences des maires et des conseils de développement. S’agissant des moyens, Joël Giraud se fait un plaisir de rappeler que « le niveau des contributions des EPCI relève de leur libre administration et il ne serait pas opportun que l'État remette en question cette faculté d'appréciation ». 

Défense de l’expertise des PETR
Par ailleurs, le ministre de la Cohésion des territoires défend les PETR en estimant qu’ils apportent une expertise en matière de définition de projet de territoire et d'animation de réseau. « Contrairement aux EPCI à fiscalité propre qui exercent un large spectre de compétences, les PETR se spécialisent dans l'aménagement et le développement des territoires, l'animation économique, les circuits courts ou encore le portage des Scot ». Il ajoute aussi que l’échelle des PETR est reconnue par l'État dans le cadre des autres dispositifs qui les associent. Et de citer l’exemple, pour la période 2017-2020, des contrats de ruralité qui ont été signés prioritairement à l'échelle des PETR.

Scepticisme sur les recommandations
Sur les recommandations de la Cour des comptes, Joël Giraud semble pour le moins sceptique. Sachant que les territoires urbains pouvaient s'organiser en pôles métropolitains, il estime qu’il était nécessaire de proposer aux territoires ruraux « un outil spécifique d'aménagement et de développement facilitant l'émergence de projets, l'animation territoriale et la mutualisation de moyens ». Et d’ajouter que les PETR constituent avant tout « un instrument de renforcement de la coopération intercommunale, constitué par accord entre plusieurs EPCI ». 
Sur la recommandation n°2 de transformer à moyen terme les PETR en EPCI élargis lorsque leur périmètre peut s'identifier à celui du bassin de vie, Joël Giraud affirme qu’elle est déjà largement satisfaite. Selon lui, les EPCI actuels ont atteint « une taille satisfaisante. En clair, il n’y a pas besoin de les modifier ! Et de faire à nouveau une leçon sur l’autonomie des collectivités en jugeant « primordial qu’une transformation continue de relever de l'initiative des acteurs locaux et ne résulte pas d’une obligation nouvelle formulée par l'État ». 

Niet au retour à une forme associative
Enfin, sur l’idée d’un retour à une forme associative, il répond que « le PETR constitue déjà une structure de coopération souple et peu contraignante ». De plus, selon le ministre, le retour au statut associatif « bouleverserait le fonctionnement des PETR actuels » en rappelant qu’il s’agit d’établissements publics fonctionnant avec certaines règles comme par exemple le contrôle de légalité. Et d’ajouter qu’un « tel changement de statut pourrait également être de nature à réduire les liens avec l'État, y compris dans le développement des dispositifs de contractualisation ». 
Pour finir, il rappelle malicieusement les propos du rapporteur pour avis du projet de loi « Maptam », lors des débats parlementaires de l’époque, indiquant que l’objectif premier des PETR était « d'envoyer un signal fort en direction des territoires ruraux afin qu'ils puissent bénéficier de la même dynamique que celle proposée par le projet de loi pour les espaces métropolitains ». Et de conclure : « la forme associative ne correspond donc pas à la volonté initiale du législateur et ne répond pas aux ambitions politiques voulues pour ce dispositif ». Fermez le ban.